Financiamento da Transformação Urbana: Não deixar sozinho para as cidades

Para alcançar sociedades mais equitativas, resilientes e de baixo carbono, as cidades precisam de grandes mudanças na infra-estrutura e nos sistemas críticos. Mas uma ampla pesquisa mostra que elas não podem aumentar o investimento necessário para essas grandes mudanças por si mesmas. As municipalidades dependem de níveis mais altos de governo para criar um ambiente fiscal que fortaleça sua capacidade de arrecadar receitas e de aproveitar fundos externos, especialmente para grandes projetos.

Os governos nacionais, por sua vez, não podem por si mesmos criar toda a capacidade necessária, especialmente nos países em desenvolvimento. As instituições internacionais de desenvolvimento têm um papel crucial a desempenhar neste esforço multinível, assim como o financiamento do setor privado - que, se permitido por estes atores públicos, pode ser a maior alavanca de todas para fechar a lacuna do financiamento urbano.

O Estado das Finanças Urbanas

De quanto dinheiro as cidades precisarão para alcançar os objetivos estabelecidos para um mundo mais sustentável e equitativo no Acordo de Paris, na Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável e na Nova Agenda Urbana? Os setores que precisam mudar são múltiplos, desde o trânsito público ao uso da terra, até a habitação acessível. Como resultado, as estimativas da quantidade real necessária para transformar nossas cidades variam. Mas existe um consenso: É mais do que o que as cidades atualmente têm à sua disposição ou poderiam gerar por conta própria, especialmente em países menos ricos. Mesmo os governos nacionais, que atualmente financiam cerca de 60-65% da infra-estrutura urbana nos países em desenvolvimento, ficam muito aquém das necessidades anuais de financiamento de US$ 4,6-5,1 trilhões por ano, deixando uma lacuna estimada de US$ 1-3 trilhões.

Estudos demonstraram que o investimento privado pode - e deve - ajudar a atender a essas necessidades. Atualmente, projeta-se que o setor contribuirá com cerca da metade da lacuna anual de financiamento de infra-estrutura entre 2015 e 2030. Pelo menos parte da receita para as cidades, então, parece simples: melhorar as condições de capacitação para capturar o máximo possível desse investimento privado. Isto significa melhorar a arrecadação de receitas de fonte própria, colocar o balanço municipal em ordem e estabelecer mecanismos orçamentários transparentes e eficientes para melhorar a solvência a fim de emitir títulos, acessar empréstimos e estabelecer parcerias público-privadas.

Isto é, é claro, mais fácil dizer do que fazer. Na realidade, os altos custos iniciais e o longo período de tempo de muitos projetos de infra-estrutura muitas vezes criam grandes barreiras ao investimento privado. É aqui que entra o governo nacional como regulador e capacitador. Os governos nacionais podem criar ambientes regulatórios positivos e ajudar a resolver falhas persistentes do mercado e a falta de capacidade e experiência no financiamento de projetos municipais tanto pelo governo local quanto por investidores privados. Eles também podem aproveitar a experiência mais ampla e a profundidade financeira das instituições de desenvolvimento internacional.

Governo nacional como regulador e capacitador

Em seu papel como principal regulador e definidor de regras, o governo nacional não só determina o escopo das responsabilidades de gastos locais e a capacidade de cobrança de receitas, mas também estabelece a estrutura regulatória dentro da qual uma cidade pode ou não ter acesso a capital para investimento.

Tomemos Johannesburg, a primeira cidade da África subsaariana a emitir tanto um título municipal quanto um verde. O governo local foi capaz de levantar fundos no mercado de capitais para enfrentar um déficit na infra-estrutura de eletricidade, água e transporte nas cidades devido a uma estrutura regulatória nacional clara que permite aos municípios tomar empréstimos enquanto libera o governo sul-africano de quaisquer responsabilidades pela dívida contraída.

Em contraste, os esforços feitos por Kampala, Uganda, e Dakar, Senegal, para consolidar suas finanças e melhorar sua classificação de crédito para lançar títulos municipais têm sido inúteis. Dakar enfrentou uma intervenção governamental de última hora, e Kampala enfrentou limites de dívida legal ineficientemente baixos. Os títulos municipais são uma opção para que as cidades obtenham financiamento no mercado de capitais - a experiência preferida dos municípios americanos - mas os empréstimos de longo prazo feitos sob medida também não devem ser descontados como uma opção viável para permitir o desenvolvimento da infra-estrutura.

O segundo papel que os governos nacionais devem desempenhar é o de capacitadores. Uma das principais razões da incapacidade das cidades para alavancar o financiamento privado é sua falta de capacidade de preparar projetos de forma a atrair investidores, bem como sua baixa solvência, uma medida de confiança na gestão financeira de uma cidade.

Enquanto os governos nacionais hesitam em agir como garantes diretos da dívida municipal, há outras maneiras de aumentar a confiança dos investidores nas cidades. Fundos de Desenvolvimento Municipal como o FINDETER colombiano, parcerias público-privadas como o Fundo de Desenvolvimento Urbano Tamil Nadu ou facilidades de aumento de crédito como o Mecanismo de Financiamento de Infraestrutura da Indonésia são exemplos de veículos estabelecidos pelos governos nacionais para mobilizar capital privado, freqüentemente em cooperação com atores do setor privado e instituições de desenvolvimento.

Trabalho recente da Coalizão para Transições Urbanas esboça a "prontidão" financeira pública e os mecanismos e instrumentos de escala, as duas vertentes de atividades necessárias para que os governos nacionais ajudem as cidades a aumentar os investimentos em infra-estrutura urbana sustentável.

O papel das instituições de desenvolvimento internacional

Particularmente nos países em desenvolvimento, os recursos e a experiência com a redução do fosso entre a cidade e o investidor privado são limitados. Se os governos nacionais não estão dispostos ou não podem apoiar as cidades no desenvolvimento de projetos dignos de crédito, as instituições internacionais de desenvolvimento podem intervir em várias etapas do processo.

Estas instituições fornecem diretamente capital para alguns dos mecanismos específicos do país como o Fundo de Desenvolvimento Urbano Tamil Nadu ou atuam como avalista de títulos municipais, como fez o Banco Mundial para Joanesburgo. Além disso, programas de desenvolvimento de capacidade, como a Iniciativa de Crédito Municipal do Banco Mundial, UrbanShift e a Plataforma Global para Cidades Sustentáveis, trabalhar com cidades parceiras e em alcance global para melhorar o planejamento e a gestão integrada da cidade, estabelecendo as bases para o acesso ao financiamento.

Em um nível mais concreto de projeto, instalações de preparação de projetos como o City Climate Finance Gap Fund, o UN-Habitat Cities Investment Facility e o C40 City Finance Facility apóiam os municípios no entendimento e cumprimento das exigências dos investidores e atuam como intermediários. Elas preenchem uma lacuna significativa, pois estima-se que os custos de preparação de projetos representem 3-10% dos custos totais de investimento do projeto e é pouco provável que sejam cobertos pelos investidores.

Embora seja um fenômeno relativamente recente, estas instalações de preparação de projetos são promissoras. Os 20 projetos que até hoje receberam apoio do C40 City Finance Facility têm um potencial de investimento agregado de US$ 650 milhões em infra-estrutura urbana à prova de clima e são replicação inspiradora em todo o mundo. Em 2021, por exemplo, o Ministério da Habitação do Equador lançou um chamado para propostas de financiamento climático, com os vencedores recebendo assistência técnica para avançar seus projetos para uma fase financiável e se apresentando no Fórum Urbano Mundial em junho.

Ação a longo prazo, multinível

Há claramente tanto demanda quanto oferta de financiamento de infra-estrutura urbana sustentável, mas a desconexão entre ambos é atualmente tão forte que é improvável que vejamos uma enxurrada de transações investidor-município baseadas no mercado em breve. Ações de longo prazo, em vários níveis, do local ao nacional e global, são vitais para a construção de cidades mais sustentáveis e eqüitativas, conforme delineado no Relatório de Recursos Mundiais, Rumo a uma cidade mais igualitária.

Enquanto as cidades devem liderar o aumento dos investimentos em serviços urbanos e infra-estrutura, os governos nacionais devem assumir um papel ativo canalizando fundos internacionais e nacionais destinados a esse fim. Onde as cidades possuem fortes capacidades de governança e gestão financeira, os governos nacionais devem se concentrar na criação de ambientes regulatórios favoráveis. A comunidade internacional deve ampliar ainda mais suas diversas vertentes de apoio direto aos governos locais e garantir a continuidade da preparação de projetos e instalações de construção de capacidade. Finalmente, o setor privado, além de dar prioridade ao investimento sustentável, precisa ajudar a desenvolver estruturas de financiamento inovadoras e veículos de investimento que acomodem as circunstâncias específicas do investimento em infra-estrutura urbana e a tremenda necessidade do momento.

Julia Gaus é uma Jovem Profissional em Cooperação para o Desenvolvimento, GIZ, e ex-Fellow Visitante com a equipe de Pesquisa e Intercâmbio de Conhecimento em WRI Centro Ross para Cidades Sustentáveis.